Occupazione Abusiva di Immobili da Parte della P.A.: I Diritti del Privato spossessato

Superamento della Distinzione tra Occupazione

Un punto fondamentale da chiarire è che, nell'attuale panorama giurisprudenziale, è stato superato il tradizionale distinguo tra occupazione acquisitiva (o appropriativa) e occupazione usurpativa.

• L'occupazione appropriativa, di creazione giurisprudenziale, si verificava quando l'Ente, dopo un'iniziale occupazione legittima (magari in vista di un'espropriazione), trasformava il fondo per un'opera pubblica senza emettere il decreto di esproprio nei termini, comportando comunque l'acquisizione della proprietà da parte della P.A., fermo restando l'obbligo dell'autorità pubblica di risarcire il danno cagionato al privato spossessato, da commisurarsi in base al valore del bene.
• L'occupazione usurpativa, diversamente, si aveva in assenza di qualsiasi dichiarazione di pubblica utilità o provvedimento amministrativo e, aspetto essenziale, non comportava l'acquisizione della proprietà da parte della P.A., che pertanto restava esposta alla richiesta di restituzione del bene occupato, oltre che al risarcimento del danno che la condotta illecita avesse prodotto. A differenza della forma appropriativa, si caratterizzava, dunque, come un'occupazione illegittima fin dal principio, configurante un comportamento privo di qualsivoglia base legale e alla quale veniva riconosciuta natura di illecito permanente.

Oggi, alla luce del contributo offerto dalla giurisprudenza della CEDU ogni forma di occupazione illegittima di un fondo privato da parte della Pubblica Amministrazione è considerata un illecito di natura permanente. Ciò significa che l'Ente, a prescindere dalle modalità con cui si sia immesso nel bene sottraendone la disponibilità al legittimo proprietario, non può acquisire automaticamente la proprietà del bene per effetto della trasformazione o dell'irreversibile destinazione ad uso pubblico. Il diritto di proprietà resta infatti in capo al privato fino a quando non intervenga un atto formale di acquisizione e, sino a tale momento, può agire per far cessare il comportamento illegittimo perpetrato nei suoi confronti.

Ma quali sono le Vie di Tutela che può esercitare il Privato?

Di fronte all'occupazione abusiva, il proprietario ha diverse opzioni di tutela, esercitabili tramite l'azione giudiziaria (davanti al Giudice Amministrativo, salvo il risarcimento del danno che può essere richiesto anche in via ordinaria):

1. L'Azione Restitutoria

Il privato ha il diritto di chiedere la restituzione del proprio immobile, riportandolo nella sua disponibilità, con conseguente obbligo della P.A. di rimuovere le opere realizzate, se non strettamente necessarie.

2. Il Risarcimento del Danno e l'Opzione Abdicativa

In alternativa alla restituzione, il proprietario può optare per la tutela risarcitoria per equivalente, rinunciando implicitamente alla proprietà. In questo caso, la domanda di risarcimento commisurata all'integrale valore del bene può essere interpretata come una rinuncia abdicativa al diritto di proprietà, che di fatto consente alla P.A. di acquisire il bene nel suo patrimonio (con il conseguente obbligo di formalizzare tale acquisizione).

3. L'Acquisizione Sanante (Art. 42-bis TU Espropriazioni)

Indipendentemente dalla scelta del privato, l'Amministrazione Pubblica conserva un potere discrezionale che, al fine di scongiurare la restituzione del bene occupato su cui, presumibilmente, avrà nel tempo posto in essere opere o servizi pubblici, rappresenta la via di sanatoria per l'illecito: l'amministrazione, in questi casi, può infatti avvalersi del procedimento speciale dell'acquisizione sanante, previsto dall'art. 42-bis del Testo Unico in materia di espropriazione (D.P.R. 327/2001).

Con questo provvedimento, l'Ente può, in presenza di eccezionali ed attuali ragioni di interesse pubblico, e dopo aver valutato gli interessi in conflitto, disporre l'acquisizione coattiva e sanante del bene al proprio patrimonio indisponibile.

Punti chiave dell'Acquisizione Sanante:

• Discrezionalità dell'Ente: La P.A. può liberamente optare per l'acquisizione formale (acquisizione) o la restituzione del bene (restituzione).
• Obbligo di Risarcimento: In ogni caso, l'Ente è tenuto al risarcimento del danno in favore del proprietario: sia per il periodo di occupazione illegittima (danno da mancato godimento), sia per l'acquisizione definitiva (indennizzo commisurato al valore venale, più il risarcimento per il danno non patrimoniale).

Un Monito al Lettore: L'Ostacolo dell'Usucapione

Sebbene la tutela del privato sia oggi più solida, è necessario un monito: la pretesa restitutoria del proprietario può essere ostacolata dall'eccezione di avvenuta costituzione dell'usucapione in favore dell'Ente Pubblico.

Ma attenzione! Perché l'Amministrazione possa validamente eccepire l'usucapione e bloccare l'azione restitutoria, è necessario che essa dimostri l'integrazione di due presupposti:

1. Il decorso del termine ventennale (o decennale se in buona fede con titolo idoneo e trascritto).
2. L'avvenuta conversione della detenzione in possesso (la cosiddetta interversione del possesso).

Se l'occupazione è iniziata come detenzione (ad esempio, per un titolo amministrativo scaduto), l'Amministrazione deve provare di aver posto in essere fatti inequivocabili che abbiano reso noto al proprietario l'intenzione di possedere il bene come se ne fosse il proprietario (il cosiddetto animus possidendi).

In assenza di tale opposizione formale al legittimo proprietario, l'utilizzazione del bene da parte dell'Ente è destinata ad essere qualificata come mera detenzione, e non come possesso utile ai fini dell'usucapione. Di conseguenza, ogni azione dell'Amministrazione sul bene, se non preceduta da un atto di interversio possessionis notiziato al proprietario, deve considerarsi conseguenza della detenzione e non di un vero e proprio possesso.

Quali condotte costituiscono "Interversione del Possesso"?

Come accennato, per eccepire l'usucapione, l'Amministrazione non deve solo dimostrare di aver utilizzato il fondo per il tempo necessario, ma anche di aver convertito la sua iniziale detenzione in possesso (l'istituto giuridico dell'interversione del possesso).

L'interversione non è un fatto interno della P.A., ma un atto che deve essere manifesto e opposto al legittimo proprietario, rendendolo edotto del fatto che la P.A. non riconosce più il suo diritto. La giurisprudenza richiede che la P.A. compia un atto in opposizione al proprietario (un'opposizione che deve essere non equivoca), che può avvenire in due modi:

1. Causa Proveniente da un Terzo (atto formale): L'Amministrazione ottiene un titolo astrattamente idoneo a trasferire il diritto da un terzo (ad esempio, un atto di compravendita da un soggetto diverso dal proprietario effettivo), e lo notifica al proprietario. Questo atto dimostra l'intenzione di possedere il bene uti dominus (come proprietario).
2. Opposizione Contro il Proprietario (atto materiale/giudiziale): La P.A. compie un atto di opposizione esplicita e inequivocabile contro il proprietario. Non basta la mera realizzazione dell'opera pubblica o la trasformazione del fondo, poiché questi atti potrebbero essere considerati una mera esecuzione degli scopi per cui l'occupazione era stata inizialmente permessa o tollerata (mantenendo la natura di detenzione).

Esempi Pratici

Non costituiscono interversione:

• La mera scadenza del termine di occupazione legittima. L'occupazione successiva rimane detenzione.
• La sola realizzazione dell'opera pubblica sul fondo. Questo è considerato l'adempimento di un obbligo insito nell'iniziale (seppur viziata) occupazione.

Costituiscono interversione (se opposti al proprietario):

• Il rifiuto esplicito di restituire il bene. Ad esempio, una comunicazione formale al proprietario che ne chiedeva la restituzione, in cui la P.A. dichiara di ritenersi proprietaria o di non riconoscere più il suo diritto.
• L'emanazione di un provvedimento amministrativo (anche se viziato o inefficace) con cui l'Ente si autodichiara proprietario del bene e notifica formalmente tale intento al soggetto passivo.

In sintesi, la P.A. deve dimostrare di aver esercitato il suo potere non solo sulla cosa (come farebbe un detentore), ma in nome proprio, e a condizione che il legittimo proprietario sia stato reso consapevole della mutata situazione giuridica. Se manca questa prova, la posizione dell'Ente rimane quella di detentore, e l'usucapione non potrà mai maturare.