L'agonia delle concessioni balneari: a che punto siamo con l'applicazione della direttiva Bolkestain?

Sono trascorsi circa cinque anni da quando l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con le fondamentali sentenze nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021, ha ridefinito il quadro normativo in materia di concessioni demaniali marittime. Agendo in conformità con la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, il massimo organo della giustizia amministrativa ha stabilito un principio non più eludibile: tutte le proroghe legislative delle concessioni demaniali sono illegittime e devono essere disapplicate da tutte le amministrazioni, a ogni livello (centrale, regionale e comunale).

L'Obbligo della Procedura Selettiva

Il chiaro indirizzo giurisprudenziale impone l'adozione di una trasparente e imparziale procedura selettiva (gara d'appalto) per l'assegnazione delle concessioni. Tale statuizione deriva dalla natura di risorsa scarsa del bene demaniale marittimo e dalla necessità di assicurare la libera concorrenza nel mercato dei servizi, come richiesto dalla Direttiva Bolkestein.

La sentenza del 2021 non solo ha sancito l'illegittimità delle proroghe automatiche, ma ha anche definito un quadro temporale stringente per l'avvio delle procedure selettive, innescando l'obbligo per il Legislatore di definire urgentemente le regole di gara.

L'Incertezza Normativa e le Conseguenze sul Territorio

Nonostante la perentorietà delle pronunce, il panorama normativo nazionale continua a caratterizzarsi per una sistematica dilazione nell'adozione di una disciplina organica e definitiva delle procedure di gara. Ogni anno, il dibattito politico e istituzionale sembra convergere sulla necessità di un intervento risolutivo, salvo poi concludersi con rinvii o misure palliative che lasciano irrisolto il nodo cruciale della regolamentazione.

Questa perdurante incertezza genera gravi disfunzioni:

1. Caos Amministrativo Locale: I Comuni, enti deputati alla gestione diretta del demanio, sono lasciati in balia di un vuoto normativo e operativo. Devono bilanciare l'obbligo di disapplicazione delle proroghe con l'assenza di regole univoche per l'indizione delle gare, esponendosi al rischio di contenziosi.
2. Incertezza per gli Operatori: Sia gli attuali concessionari che i potenziali nuovi investitori operano in un contesto privo di certezze giuridiche, con evidenti ripercussioni sulla pianificazione aziendale e sugli investimenti.

La Ferrea Posizione della Giustizia Amministrativa

In questo scenario di stallo legislativo, la giurisprudenza amministrativa mantiene una linea di assoluto rigore e i giudici continuano a dichiarare sistematicamente inammissibile qualsivoglia tentativo di rinnovo automatico, anche implicito, delle concessioni (ex multis Cons. Stato, Sez. VII, n. 4479/2024: "Questo Consiglio non può che ribadire, sulla scia della giurisprudenza della Corte di Giustizia, dell’Adunanza plenaria nella sentenza n. 17 del 2021 e di tutta la menzionata giurisprudenza successiva (v., supra, § 13.1. nonché, infra, § 16.1.), che tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – anche quelle in favore di concessionari che avessero ottenuto il titolo in ragione di una precedente procedura selettiva laddove il rapporto abbia esaurito la propria efficacia per la scadenza del relativo termine di durata prima del 31 dicembre 2023 (Cons. St, sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679: v. comunque, infra, § 20.4.) – sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, anche comunale, imponendosi, anche in tal caso, l’indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva" (principio ribadito in ultima battuta dal Tar per l'Abruzzo-Pescara, con la recente sentenza n. 45/2026).

Tuttavia, nonostante il chiaro tenore testuale offerto dalla giurisprudenza, il quadro normativo è stato ulteriormente modificato dal D.L. 16 settembre 2024, n. 131, c.d. "decreto Salva infrazioni", convertito in L. n. 166/2024, che ha esteso al 30 settembre 2027 il termine finale di durata dei titoli concessori. E la disapplicazione, dunque, attualmente investe anche tale previsione normativa.

L'unica eccezione ammessa sembrerebbe riguardare le c.d. proroghe tecniche, quand'esse siano effettivamente strumentali alla pianificazione e all'espletamento delle procedure selettive. Tali proroghe, per loro stessa natura, non possono in alcun modo mascherare rinnovi sostanziali del rapporto concessorio, ma sono strumentali esclusivamente al fine di assicurare e garantire la continuità del servizio in attesa della gara per la selezione dell'operatore subentrante. Si tratta in sintesi di una misura di estrema necessità per la continuità del servizio, ma la sua adottabilità è rigidamente subordinata alla piena e concreta dimostrazione da parte dell'ente concedente di star lavorando attivamente e senza indugio alla predisposizione delle procedure di evidenza pubblica (si veda il recente orientamento segnato dal Tar Napoli, sent. n. 365/2025, con la quale il Collegio, pur ribadendo la necessità di avvalersi di procedure selettive ai fini di un'imparziale assegnazione delle aree demaniali, in tal caso ha tuttavia ritenuto legittima l'adozione della proroga tecnica attenzionata, in quanto funzionale ad una efficace pianificazione territoriale preparatoria alla fase propriamente selettiva.

In altre parole, sono strumenti legittimi allorquando non si traducano in rinnovi sostanziali del rapporto concessorio, elusivi dell'ormai granitico principio del divieto di applicazione di proroghe generalizzate, coniato dalla giurisprudenza comunitaria e confermato dal Supremo Consesso Amministrativo.

Tuttavia questo scenario fa proliferare ancor di più caos e incertezza tanto per le pubbliche amministrazioni quanto per gli operatori economici del mercato balneare, ed è altresì suscettibile di innescare un significativo incremento del carico giudiziario volto ad individuare la corretta natura delle proroghe eventualmente disposte. Sicché l'auspicio è che il Legislatore nazionale fornisca al più presto il necessario quadro regolatorio, sbloccando l'empasse e consentendo alle Amministrazioni di adempiere all'obbligo sovranazionale di trasparenza e concorrenza nella gestione di un bene pubblico di fondamentale importanza economica e sociale, quali sono le nostre coste.